2014-03-24

世行报告2：中国高铁难以效仿

世行报告预警：中国高铁奇迹难以效仿

　　中国在不到10年时间里新建的高速铁路里程，“无论路网规模还是速度等级，都跃居世界第一”（刘志军2011年1月4日的讲话），这一成绩令世界动容。世界银行专门组织专家撰写了一份名为《高速铁路：通向经济发展的快车道？》（High-Speed Rail: The Fast Track to Economic Development?）的报告，于2010年7月发布。

　　这份基调温和的报告并没有正面质疑中国高铁的成功，但仍然提出了一些关键问题。巴西、印度、俄罗斯、土耳其、英国和美国等也开始考虑投资高铁，中国的高铁能否成功？他国可从中国经验中学到什么？具备哪些条件高铁才成为具有经济合理性的投资？报告最后提醒其他国家，中国的经验过于特殊，难以效仿。这是一个预警。

　　在接受财新记者采访时，世行中国和蒙古局首席交通专家、交通部门主任，也是上述报告的发起人司凯强（John Scales）表达了同样的意思，他国不一定具备中国的条件，在做决策时应慎重考虑。

　　在世行看来，中国东部平原地区人口稠密、居民收入增长迅速、城市群间距合适等一系列要素在其他发展中国家很难找到。同样在他国难以找到的是，政府集中、集合资源建设的能力，以及在幅员辽阔的土地上建设如此大规模项目所需要的经济规模。

　　其他国家不行，中国就行吗？中国在全国范围大规模新建高速客运专线网，就有充分理由？

　　发展高铁并不意味着建客运专线。同样，建新线也并不意味着要发展时速350公里的高铁。按照国际铁路联盟的定义，新建时速250公里及以上、既有线改造时速200公里及以上的铁路即为高铁。按照这个定义，经过六次大提速后的中国铁路主要干线已经达到高铁标准，目前在既有线路上跑的时速200公里的动车便是高速列车。在欧洲，相当一部分高速列车也是在改造过的既有线路上运行。

　　是否新建客运专线取决于原有铁路运能的紧张程度和实际客流需求，建设什么速度的铁路则要看旅客承受能力。也就是说，是要算经济账的，包括社会资源配置是否合理，社会公共服务是否受到损害，不是所有地区都适合，也并非速度越快越好。

　　经济发达和人流密集是各国修建高铁的两个基本前提。由于成本高、建设周期长，高铁建设在各国都是高风险投资。以日本为例，除了最早的东海道新干线盈利，随后建的数条新干线都大面积亏损，致使日本政府欠下巨债，不得不在20世纪80年代进行铁路民营化改革，通过提高运营效率改善了财务状况。但中国铁路系统直到2013年全国“两会”前还是典型的政企不分，效率不可同日而语。而东海道新干线能做到盈利，也因为在从东京到大阪的这500公里铁路线上，集中了日本全国60%的人口和2/3的国民生产总值，该线2008年运量达1.49亿人次。

　　欧洲在新建高铁线上更谨慎。欧洲虽然经济发达，但人口密度低，城市结构基本定型，没有太多扩展空间。欧洲国家大多采取分段逐条建设的方法，自20世纪70年代至今，德国总建5条新线，法国7条，西班牙2条，意大利1条，英法之间建了一条英吉利海峡连线。此外，比利时、葡萄牙、荷兰、芬兰、瑞士各建了从60公里到326公里不等的一些试验性的高铁线路。据世行统计，截至2010年，欧洲新建高速客运专线总长仅5500公里，而且，线路并非全新，而是和既有线区段接驳，共用老站。

　　美国至今未新建一条高速铁路。其一，美国公众对政府大规模投资不热心；其二，美国国土辽阔，人口分布不均衡；其三，美国公路和航空网络发达，铁路竞争力弱。从投资回报看，则缺乏经济合理性。美国总统奥巴马2009年4月公布其高铁愿景后，即遭到美国国内多方攻击。华盛顿政策中心研究员兰德尔·欧·图勒（Randal O’Toole）撰文称，“现实的评估显示，高铁的成本非常高昂，但对提高美国人的移动性和环境质量却贡献甚少”。

　　中国确有些理由兴建高速客运专线—运能供需矛盾突出，每年超过8％的经济增长率，相当一部分富裕起来的人群，不断加速的城市化进程，都为中国部分地方修建高铁提供了可能。

　　但这些理由不够充分。中国如此大规模地兴建高标准的高速客运专线，除了会导致举债规模过大，债务风险集中，经济合理性也是一个很大的挑战。据中咨公司投资项目可行性研究与评价中心主任李开孟介绍，西方国家的铁路试验速度很高，但商业运营充分考虑经济性。而中国大型基建项目的可研报告主要是论证项目在工程上是否可行，经济合理性虽也讨论，却不起决定作用。

“西方的决策速度很慢，但最后各方是能接受的，我们没有这样一个决策机制。”李开孟直言，“中国不是所有地方都适合修高铁，应该因地制宜，方案优化，科学决策，而不是按照一个模式在全国推开。”

　　遗憾的是，这样的意见不被铁道部接受，彼时，中国整个铁路系统正在刘志军的推动下，争建、快建、大建高铁线路，资金、技术乃至经济合理性都无须讨论。

　　如果说以京沪沿线的人口密度和经济发展水平，新建高速客运专线还有望盈利的话，在中国其他地区，特别是中西部，条件则要大打折扣。

　　即使是在经济发达地区，高速客运专线也未必能吸引高收入旅客。参与宁杭高铁调研的某银行测算，在75%上座率的情况下投资利润率也不到1.4%。

　　2010年4月，从北京到福州的京福动车开行两月后悄然停运，原因很简单，上座率低。

　　据报道，停运前一度10日内无人预订车票。京福动车全程运行16小时，初期座票为584元和467元，卧铺票为1055元和1185元，这个价格相较北京到福州的全价机票1610元并无太大吸引力，因为后者常有低至3～6折的折扣。而普通直达特快虽运行时间要多出近4个小时，票价却低很多—硬座253元，硬卧428～458元，软卧675～705元。

　　结果，选择普通直达特快的旅客比动车要多。按350公里时速建设的京福高铁（北京到蚌埠段走京沪高铁）虽然旅行时间缩短至7个小时，但票价势必比停运的动车票价又要高出一大截，如和机票全价相当，就更无法与民航竞争了。

　　业内人士认为，这条线的规划很奇怪，因为超出2000公里高铁并无优势。事实上，这条线路在评审时就争议巨大。

　　世行报告指出，高铁在3小时行程或750公里以内，较飞机有竞争优势，特别是在机场远离市中心的情况下。理想通道是在相距250公里至500公里的两个大城市之间；或通道虽长，但中间每隔一定距离，如150公里至300公里，就有大的城区。通常情况下，500公里的距离，铁路可以占有80％以上的市场份额，但到了1000公里，就会下降到20％。民航局局长李家祥在接受财新记者采访时称，500公里以内的高铁对民航的影响在50%以上，比如郑西线的飞机基本都停了；1000公里以内影响为20%；2000公里以上就没什么影响了。

　　东航原党委书记李军表示，京沪线飞机的票价720元即可覆盖成本，750元可以有约6%的利润率，相比之下京沪高铁的价格不一定有竞争力。

　　北京交通大学经管学院教授赵坚指出，中国铁路客运市场存在三大特点：一是旅客收入水平较低，旅行需求层次较低，向高层次转变在中国可能需要相当长时间。二是客流量大，但客流源点分散、流向分散，不如日本那样集中。通常干线两点直通客运量只占本区段客流总量的1/3或更低，并随区段的延长急剧下降。三是中国国土面积大，主要经济中心的平均距离远，因而旅客的旅行平均距离较长。

　　这些特点使得中国的高速铁路面临极不确定的市场需求风险。

　　新线大规模上马，重复建设不可避免。就在京沪高铁开工建设的时候，京津城际已运营，沪宁城际也在开工建设，这导致在京沪铁路的京津段和沪宁段，将形成京沪高铁、城际快轨和既有线三条复线同时运营竞争的格局。京津城际在2008年8月正式开通后，第一年客流量达1800万人次，低于预期的3000多万人次，到2009年年末亏损近7亿元，而这个客流量也是在铁道部停开了京津既有线上所有动车组后才实现的。将来京沪高铁开通，铁道部保谁为主呢？

　　实际上，仅仅依靠提供点对点的高速客运服务是很难覆盖资金成本的。北京大学政府管理学院博士研究生吴景海曾在《铁道经济研究》上撰文称，根据网络经济的原理，能将多种客流和货流在运营网络上较好结合的运输企业，比单纯提供点到点直达服务的运输企业在经营上有优势。比如，由一家企业同时提供客货运服务的总成本比由不同企业提供单一产品和服务的成本低。